记者
陈鑫编辑
翟瑞民1
观点摘要：
一个国家的食品安全水平是与经济发展相适应的。食品制作加工的工业化操作的要求非常严格，包出来的饺子比家里的更“安全”。大部制的优势是责任明确、效率提高、杜绝灰色地带。当然，大部制也存在一些问题，比如专业性不够。对于蓄意造假的行为，应该根据生产企业/生产者的能力，有多少赔多少。不仅是“最后一公里”，网络食品的制作过程、添加过程、添加情况，运输情况，经营与准入，都需要监管。新中国成立70年来，中国的食品安全无论是从立法体系还是政府监管，或者是企业保障和社会认知，都发生了巨大变化。
回望过去，“大头娃娃”“毒奶粉”等食品安全事件让整个社会做出反思，进而催生了《食品安全法》出台。与此同时，我国食品安全监管体系也历经多次变迁，从“九龙治水”转变为“两段式”管理，新一轮改革中监管职责又进一步集中到了农业农村部和国家市场监管总局。
如何保障十几亿人都能吃得放心又吃得健康，始终是我国食品安全工作的根本目标。随着转基因食品和网购食品等新概念和新销售模式兴起，中国食品工业体系迎来巨变，同时也给食品安全带来新的挑战。
在此背景下，围绕中国食品安全的认定标准、法律建设和监管体系等问题，界面新闻专访了中国农业大学食品食品科学与营养工程学院院长罗云波。
罗云波是中国农业大学食品科学与营养工程学院院长、国际食品科学院院士，同时担任中国食品学会理事、《中国食品学报》主编。几十年来，罗云波一直致力于保障食品安全营养技术的研究，主持和参与制定多项国家或行业标准。年4月23日，罗云波教授曾在中共中央政治局第四十一次集体学习时，就我国农业标准化和食品安全问题进行了讲解。
界面新闻：什么是食品安全？我们通常说的食品安全主要是指那些方面？新中国成立70年以来，我国对食品安全的认知和定义发生了哪些转变？
罗云波：食品安全是指食物中有毒、有害物质对人体健康伤害而由此引起的的公共安全问题。按照国际食品法典委员会的定义，食品安全是对食品按其原定用途进行制作、食用时不会使消费者健康受到损害的一种担保。简单说，食品安全就是指食品吃了以后不会对身体健康造成损害，并且不会因此引起群体性的公共安全问题。
一个国家的食品安全水平是与经济发展相适应的。80年代改革开放以前，我国的食物供应处于短缺的状态，要凭票购粮以及许多副食，那时候物质供应不丰富，有吃的就不错了，不会考虑是否安全的问题。80年代中后期，随着物质供应极大丰富，老百姓的收入的增加，人们也对食品安全提出了要求。
过去我们说保障食品安全，通常指食品卫生，就是你吃了不干净的东西，拉肚子了，或者说中毒、生病甚至死亡，都可以归为“卫生”的概念。实际上，卫生只是食品安全保障中的一种措施，食品安全的范畴要大得多，且更全面，比如农药残留，兽药残留等安全问题并不包括在食品卫生的概念里。食品安全涉及从农田到餐桌整个过程。还比如，如果食品包装材料不合格甚至有毒，包装材料污染到食物也会带来食品安全问题，所以说食品安全是一个很大的概念。
年2月，第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《食品安全法》，取代了年颁布的《食品卫生法》，进而全方位保障消费者舌尖上的安全，使我们身体健康不会因为不安全的食品而受到损害。此后在年，总书记在十九大报告中提出“健康中国”，这个过程也体现了人们对于食品安全概念认识的转变。
界面新闻：70年来，我国食品在品种数量、生产流通上都得到提升，但是安全质量方面也出过不少问题，都曾发生过哪些重大的食品安全事件？
罗云波：从系统性和严重性来看，真正能够被称为食品安全事件的主要是安徽阜阳奶粉“大头娃娃”和发生在河北的三聚氰胺“毒奶粉”事件。
年，大量营养含量低下的劣质婴儿奶粉流入阜阳农村，吃了劣质奶粉的婴幼儿由于蛋白质摄入不足，导致营养不足，最明显的表现是“头大”，也就是知名的大头娃娃事件，最终造成近例婴儿患有严重发育障碍。
另一起是8年的三聚氰胺“毒奶粉”事件，这个事件在全球的影响很大，属于系统性的食品安全事件，造成的危害也很大，最终也加速了我国《食品安全法》的出台。
此外，社会上也还有过一些食品安全领域的“乌龙事件”。比如速成鸡，其实这个说法本身就不科学。首先，工业化的鸡都是45天养成，这是品种选育的一个结果，这种鸡本身长得很快。其次，工业化养鸡对于营养供应、管理非常科学。有人说这是激素打出来的鸡，但实际上不管是人还是动物，对激素的接受程度是非常有限的，弄得不好就会适得其反甚至致死，而且成本也很高，生产上根本不具可操作性。
染色馒头、福喜事件同样也不是食品安全事件。染色馒头使用的柠檬黄是一种食用色素，主要用于饮料，用柠檬黄染色是为了造假玉米面馒头，属于欺诈行为及超范围使用食品添加剂的行为。福喜事件没有造成人员的伤害，是一种管理过程中的欺诈行为。工作人员觉得食品没有坏，但是到了保质期，觉得扔了可惜，于是便修改了保质期，也是属于一种欺诈行为。国外常常对过期但仍然可食用的食品采取降价销售，前提是必须如实告知消费者。
界面新闻：过往一些食品安全事件，往往都是不符合食品标准、超范围使用添加剂等造成的，与食品安全标准息息相关。我国食品安全标准是如何形成并完善的？
罗云波：首先，食品要监管必须要有依据。我国的食品安全标准分为国家标准、地方标准、行业标准、企业标准，如此形成了一个大的食品安全标准体系。而这个体系当中，国家标准应该是最低标准，其次是地方标准、行业标准，最高标准应该是企业自己的标准。我们鼓励企业的产品高于国家标准，打造企业的品牌形象。
过去，国家标准由国家标委会负责，各个部门制定了标准以后，你向标委会要号或者申请批下来后就可以成为国家标准，但实际上每个部门只管自己那一块。政出多门的后果是许多标准互相冲突，最典型的说法是“合格的面粉包出合格的饺子”。因为面粉是一个部门做的标准，饺子又是另外一个部门制定的标准，一个标准略低，另一个标准稍微高一点。不同的检测方法也会导致检测结果不同。用一个部门的方法检测是合格的，用另外一个部门颁布的方法检测，就可能是不合格的。
年《食品安全法》出台后，由卫生部门来统一国家标准的制定，将过去的很多的标准进行清理、整顿、废止、增加，才使得国家标准真正成为“一个标准”。
截止年7月，我国历时7年建立起现行的食品安全标准体系，完成了对项食品标准的清理整合，共审查修改项标准，发布项食品安全国家标准。
不过，我们的消费者对食品安全标准仍然存有认知误区。例如，年12月，国家实施了速冻食品新国标，,将金黄色葡萄球菌的含量由“不得检出”改为“限量”。很多消费者认为是标准倒退了，并戏称“家里的标准才是最靠谱的标准”，其实这是一种误读。
我们过去强调“致病微生物不得检出”，是因为仪器设备不够灵敏，检测不出来，现在能够检测出来了，自然要制定一个限量标准。实际上，食品制作加工的工业化操作的要求非常严格，包出来的饺子比家里的更“安全”。
界面新闻：我国食品安全法制体系是什么时候建立起来的？经历了怎样的发展阶段？
罗云波：要实现“从农田到餐桌”的全过程管理，需要考虑到食品生产的各个环节。关于食品安全，我国目前主要有两部综合性的法律作为保障，一部是《农产品质量安全法》，一部《食品安全法》。
年卫生部等五部委发布新中国成立以来第一部综合食品卫生管理法规《食品卫生管理试行条例》，标志着我国食品安全监管从空白逐渐迈向法制化准备阶段。该条例首次规定了食品卫生标准和确定惩罚责任、办法。
年，第五届全国人大常委会通过了《食品卫生法（试行）》，宣告了卫生行政部为主体的国家食品卫生监督制度正式建立。该法明确规定了与食品有关的概念，规范了食品卫生标准，对食品卫生管理监督、法律责任等都进行了详实的规定，同时还新增食物中毒、食源性疾病的法律责任等。年，《中华人民共和国食品卫生法》在第八届全国人大常委会第16次会议上正式通过，这是我国第一部食品卫生法律。
4年，《食品卫生法》的修改工作开始，至年10月31日，国务院召开常务会议，讨论并原则通过《食品安全法（草案）》。此后8年9月，三聚氰胺事件爆发，暴露了食品监管盲区，对正在制定中的《食品安全法》产生重大影响。
为什么是三聚氰胺事件催生了《食品安全法》？因为那个时候突然发现，各个部门都在推诿责任，这就映射出“九龙治水”的弊端——多部门监管如果没有协调只是一盘散沙，有利的事情大家都争着管，费力不讨好的事都不想管，出了事情就互相推卸责任。
同时，企业也不堪重负，因为企业不知道谁在管他们，或者说都在管他们。假如中央突然要求严管食品安全，重点整治，那今天可能是质检总局来检查一遍，明天食药总局又来检查一遍，后天工商又来检查一遍，企业完全是疲于应付。
最终，《食品安全法》跨越两届全国人大常委会，历时3年，经历四审，于年2月28日出台，并于年颁布修订版。这部新修订的《食品安全法》被称为“史上最严”的法律，体现了当今重典治乱的决心。
界面新闻：从《食品卫生法》到《食品安全法》，中间两个字的改变彰显了我国食品安全行业工作重点发生了哪些转变？
罗云波：年第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《食品安全法》，该法取得了多方面的突破，立法理念实现从“食品卫生”上升为“食品安全”，与国际接轨，扩大了其治理监管范围，法律适用主体进一步扩大。
其次是规范食品生产、规定生产经营者为食品安全第一责任人，规范食品生产加工从农田到餐桌的全过程，包括生产、运输和销售等环节，强调食品种植、养殖、生产、加工、流通、销售、消费等环节的食品安全，这更加符合社会公众对食品安全的需求。
该法还规定国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，还提出建立食用农产品生产记录制度，加强对食品广告的监督，加强食品添加剂和保健品的监管。此外，该法在民事赔偿责任方面取得了突破，提高了赔偿标准，建立食品安全惩罚性赔偿制度。食品安全监管模式也变事后监管为主动全程监管，统一食品安全标准，解决了此前食品安全标准太多、重复、层次不清等问题。
界面新闻：你曾经提到要实现“从农田到餐桌”的全过程管理，需要考虑到食品生产的各个环节。《农产品质量安全法》是如何填补食品安全监管领域的空白的？
罗云波：农产品是我们食物当中构成的最大一部分，我们平时吃的食物80%都是食用农产品。不管是在超市还是农贸市场，我们买回来自己加工的、还在餐馆吃的都是农产品。真正加工成的预包装食品，比如饼干、罐头、面包，实际上是少数。因此，加强对农产品质量安全监管的重要意义不言而喻。
4年，国务院颁布了《关于进一步加强食品安全工作的决定》，强调从源头上保障农产品质量安全，进一步健全和完善保障食品安全的法律。《农产品质量安全法》的出台填补了当时《食品卫生法》《产品质量法》的相关法律空白，因为《食品卫生法》并不涉及种植业、养殖业等农业生产活动，而《产品质量法》则只适用于那些经过加工、制作的产品，却不适用于未经加工、制作但却和人民群众生活、健康息息相关的农业初级产品的问题。
《农产品质量安全法》主张从源头对农产品质量进行管理和控制，将原本局限于流通领域的风险防控延伸到生产源头的潜在风险预防。该法于6年11月1日正式施行，针对农产品质量安全标准、产地、生产、包装和标识以及监督检查、法律责任等方面做出规定，基本实现了“从农田到餐桌”全过程质量安全控制。
从《食品卫生法》到《食品安全法》，包括《农产品质量安全法》，甚至《刑法》也对食品领域的违法问题，如添加有害物质、非食品添加剂如何处理，进行了修订和增补。另外我国还出台了食品相关的一些条例规定，比如说生猪屠宰、农药使用条例、兽药使用条例，这些共同构成了一个庞大的食品安全法律法规体系。
界面新闻：有了法律做支撑，这70年来，我国食品安全监管体制是如何建立并不断完善的？
罗云波：新中国成立以来，我国食品安全监管体制经历了从无到有、从有到精的多次演变。从监管主体数量和政府权力配置的角度，可以将其分为独立监管模式和多部门联合监管模式。结合我国发展情况，我将其分为以下几个阶段：
萌芽时期（-年）：新中国成立初期，食品安全监管工作处于起步阶段，主要集中在对食品卫生和消费环节的中毒突发事件进行监督管理，这一阶段食品卫生管理工作主要由卫生防疫部门负责，食品卫生专项监管工作长期处于边缘化。年发布的《食品卫生管理试行条例》初步明确了卫生部门主导，食品生产、经营主管部门共同辅助食品卫生执法的食品安全管格局。从监管机构设置来看，这一阶段我国食品安全监管体制以主管部门监管为主，卫生部门监管为辅。
卫生部门为主导时期（-年）：改革开放以来，我国依次出台了《食品卫生管理条例》等多部食品卫生相关的法律法规。在这些法律法规中，都是由卫生部门来进行监督执行卫生法令、负责对本行政区内食品卫生进行监督管理、抽查检验等食品卫生监管职能。
年，第五届全国人大常委会通过了《食品卫生法（试行）》，宣示了卫生行政部为主体的国家食品卫生监督制度正式建立。年，进一步明确各部门的食品监管工作范畴，如出口食品检验、监管由国家进出口检验部门负责；城乡集市的食品卫生管理工作由工商行政部门负责。
多部门分段式监管时期（-年）：为了强化诸多监管部门的协调，年中国成立了国家食品药品监督管理局，显示出国家有意将食品、药品、保健品等产品进行监管层面的整合。4年国务院下发《关于进一步加强食品安全工作的决定》，对食品安全监管职能进行第四次调整，将监管权限授予农业、卫生、工商等多个部委，形成“以分段监管为主、品种监管为辅”的多部门共同监管模式。
成立国务院食品安全委员会，从食品安全监管机制来看，国务院食品安全委员会作为最高议事机构，引入超越部门利益之上的机制来协调食品安全监管工作，很大程度上避免了监管部门之间的错位现象。
大部门全过程统一监管时期（年-至今）：年3月22日，国家食品药品监督管理局更名为国家食品药品监督管理总局，意味着食品安全多头分段管理的“九龙治水”局面结束。这标志着我国建立了从农产品种养殖、生产、储藏、流通直至餐饮环节的全过程严格监管机制。同时，新体制强调食品生产经营者的主体责任、食品安全的源头治理，以及社会媒体和广大人民群众作为监督食品安全的重要补充，共同参与到食品安全监管，弥补行政监督的不足和滞后。
界面新闻：与过去“九龙治水”、分段式监管的体制相比，食品安全监管“大部制”存在哪些优势和问题？
罗云波：过去没有食品安全这个概念的时候，监管部门的主体责任并不清晰，到底是谁在管也不是很清楚。后来当我们强调食品安全的时候，才突然发现食品安全涉及食药、卫生、商务多个部门，自然形成一个“九龙治水”的格局。运行一段时间后，大家发现“九龙治水”治不了，存在诸多弊端，便开始调整。
年《食品安全法》出台后，食品安全法准则把“九龙治水”规范到了四个主要部门：农业、质检、食药、工商，统一由卫生部门进行协调。集中之后，各部门之间仍然存在空白地带，尽管责任较之前明确许多，但仍然存在协调困难的问题。
十八大以后，中央政府进行机构改革将食品安全落实到两个部门，一个是农业部门，一个是新成立的国家食品药品监督管理总局。十九大又进一步调整，分为农业农村部和新成立的国家市场监督管理总局。
为什么在两个部门监管的基础上进一步集中？过去虽然是农业和食品药品监督管理这两个部门在负责监管食品，但实际上还有一些食品安全相关问题，比如说食品的包装材料这类问题仍是由国家质检总局负责，包装也可能引发食品安全问题，到底是该谁来管、谁来负责？
新成立的国家市场监督管理总局要把这些问题全部解决，进行一场更彻底的改革。把质检总局都拆分了，将国家食药监总局、工商总局、海关等相关部门全部并入，现在是真正意义上的两段，一个是农业部门，负责食用农产品，一个就是工业加工食品（包括生产加工流通到餐饮）。
大部制的优势是责任明确、效率提高、杜绝灰色地带。当然，大部制也存在一些问题，比如专业性不够。国家市场监管总局一个部门要管食品生产、加工、流通过程当中的方方面面，每一个方面的专业性都很强，过去是“一个部门管不了，部门多了管不好”，现在是采取整合的形式，把很多部门塞到一个部门，部门内部之间的协调就很重要。
除了市场监管总局各个部门之间的协调机制，还有中央和地方的协调机制。过去中央层面主要是农业部门和国家食药监总局，地方上却“五花八门”，导致中央和地方之间对接不到位，上传下达、令行禁止都难以进行。
需要注意的是，我们对于改革的理解不能只停留在“谁并入谁”的问题，机构设置虽然变化了，监管的要素并没有改变。国家食品安全监管机构的变化调整是一个动态、不断优化的过程。
界面新闻：如今大部制形式的监管体制已经建立，对食品安全的监管在法律层面还有没有可改进调整加强的空间？
罗云波：《食品安全法》和《农产品质量安全法》这两部法律是平行的，但两者之间仍有一些边界未明确。比如关于豆芽、腐竹都曾因为它是食品还是农产品的问题引起争议。农民认为豆芽是已经被加工过的食品，应该由市场监管总局来管。我国对豆制品分阶段管理，而在美国，所有的豆制品是由一个部门垂直管理的。正在修订的《农产品质量安全法》应当对这些边界性问题进行明确，使两部无缝衔接。因此，这两部法律一定要进行衔接，做到两法并行、相互补充，同时各有侧重。
另外，《食品安全法》出台以后，《广告法》释义及《刑法》相关的司法解释也据此做了很多调整。这些与食品安全的相关法律都要围绕《食品安全法》来进行相应的修订，避免法律之间矛盾的产生。
对于一些和食品相关的产品，比如说食品包装不规范可能也会引起食品安全问题。包装过去是在质检总局管理，质检总局取消后，归到市场监管总局管，但是关于包装的条款应该从法律上进行界定。
另外，对于一些新的商业形式可能带来新的食品安全隐患，目前并没有专门的解释或者在相关条例中说得非常模糊，比如现在叫外卖的人非常多，但流通条例并未将快递/外卖作为专门的一类。
因此，我建议食品流通领域可以增设如下条款，比如分为航空、铁路、交通，同时对于“最后一公里”的问题，包括对食品包装、食品存放的温度做出规定，确保食品不受污染，以及出现问题后如何进行处罚。让食品从业者能够看明白怎么去守法，让食品监管者明白怎么去执法。
界面新闻：中国食品行业的一大特点是小作坊式、小工厂式的生产模式，规模不大，生产条件也往往比较简陋，这种情况该如何从卫生安全方面得到改善？
罗云波：首先，地方政府对于辖区内的小企业、小作坊，以及它们的生产条件、从业人员责任都应该有非常清楚的了解。虽然有极个别的不良商家会影响到整个产业圈对食品安全的信心，但地方政府可以通过建立诚信档案来进行管理，将违约或者失信的生产者纳入黑名单，使其无法继续从事食品行业的工作。但这样的不良商家毕竟是少数，绝大部分小作坊从业者依靠自己的劳动生产获得报酬，也为当地居民的生活带来方便。
其次，对于这样的小作坊，地方政府可以提供一些社会化服务，帮助他们来完善一些生产过程当中的不规范，同时还要加强执法。有些地方是集中管理，开辟一个食品生产园区，将小企业小作坊都搬到这里来，好好控制。同时创造一些交通、水电等便利条件，鼓励小作坊来此创业。同时，我们可以集中进行一些标准、法律法规的宣传。
过去，我国由于经济发展的问题，小企业、小作坊吸引了大量的从业者。随着我国经济进一步发展，全社会的财富进一步积累，社会的集约化程度提高，今后的食品企业可能会由大型企业主导，小企业、小作坊会逐渐被淘汰，或者被大公司兼并。从业者迫于生存压力选择转行，而即便是留下来的小企业，往往也是老字号，对自己的品牌也是很在意的。
界面新闻：新版《药品管理法》近期被审议通过，其中提出惩罚性赔偿。相应地，对于食品领域的惩罚性赔偿制度，你有什么建议？此外，你如何看看待食品制假售假“直接入刑”？
罗云波：通常食品安全领域的赔偿有两种：一种是过失性赔偿，另一种是惩罚性赔偿。目前来说，惩罚性赔偿并不是特别重，但是司法上都是很重的，包括食品制假售假或将“直接入刑”，违法企业及相关责任人终身禁业。
现行《食品安全法》规定，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金。但是需要指出的是，食品的价格普遍不高，比如说自来水假冒矿泉水，消费者饮用之后出现肠胃不适，即便做出30倍的惩罚性赔偿，矿泉水本身1元/瓶，又能多大程度上震慑到生产者呢？
因此我建议，食品的惩罚性赔偿应该是有固定的数额，而不是倍数，即使犯了1分钱的错误，也要赔万的钱。此外，现在直接入刑的力度已经比较大了，惩罚性赔偿可以在后续法律中继续完善，通过两者结合，真正震慑到蓄意制造食品安全事件的生产者。
因此，对于蓄意造假的行为，应该根据生产企业/生产者的能力，有多少赔多少。如果违法者能够支付数十万的处罚金额，就可以免于牢狱之灾；如果赔不起，就根据相关法律判一定年限的有期徒刑。
安全食品是生产出来的，也是监管出来的，“实行最严厉的处罚”当然是很重要的一项规定。在我国现阶段食品安全违法犯罪案件中，经济利益驱动型占比较高。这类案件的发生往往具有较强的隐蔽性，通常会制造出不必要的恐慌，迫使食品安全治理既要防君子又要防小人，且社会影响恶劣持久。这个现象与食品行业从业人员法制观念淡漠、处罚不严、违法成本不高直接相关。
用一句话概括就是“重典治乱，遏制经济利益驱动型食品安全违法犯罪行为”。同时，“直接入刑”也将有助于充分发挥行业监管和市场淘汰机制，净化行业风气。
界面新闻：作为转基因食品的研究者，你能否简单介绍下转基因食品以及其安全性问题？你如何评价中国消费者对转基因食品安全性的争议？
罗云波：生物技术带来的福利远远大于所谓的安全问题。生物技术可为我们带来更多的方便，为我们的营养健康安全带来更多的好处。
生物技术是一种高新技术、现代技术，而现代技术上是伴随着人的认识水平提高而出现，所以说生物技术产品从问世起就伴随着严格的监管。生物技术在食品领域的渗透和利用，要经过严格的法律法规和安全评价，只有确保它足够安全才会上市。
现在大家追求纯天然，觉得纯天然是最好的。实际上，自从有了农业活动以来，人类一直在想办法，用人工方式改变基因来获取新品种。今天绝大部分作物已经不是自然进化的野生种，而是通过千百年来人工选育的结果，即转移基因或通过基因变化而创造的物种和品种。
在过去二十年间，市场上转基因大豆已占到全球大豆数量81%，转基因玉米占35%，转基因油菜占30%。实际上，转基因食品在全球非常普遍。美国是全球转基因食品消费最大的国家。美国生产的转基因大豆接近一半用于国内消费，95%以上的玉米也是转基因产品，还有转基因土豆、甜菜等，光是含转基因成分的食品加工品种就多达数千种。欧洲、日本也如此。在欧洲食品安全局的
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